 |
Территориальное планирование и районная планировка
Введенное Градостроительным кодексом Российской Федерации понятие «территориальное планирование», как первая фаза градостроительной деятельности, является прямым аналогом общемирового процесса «пространственного планирования», который предполагает создание в конкретных национальных масштабах правового поля и системы управления эффективным и устойчивым природопользованием, размещением и развитием элементов отраслевой структуры экономики, сети населенных мест, инженерно-транспортного и энергетического обеспечения территорий.
Включение России в этот расширяющийся глобальный процесс, отражающий уровень озабоченности ведущих мировых держав проблемами устойчивого и экологически сбалансированного развития, открывает хорошие перспективы интеграции страны в общепланетарную систему разделения труда на основе эффективности использования имеющихся природных и социальных преимуществ и ресурсов государства.
Таким образом, территориальное (пространственное) планирование выступает в виде средства обеспечения эффективного и устойчивого социально-экономического развития России, которое предполагает последовательную трансформацию пространственной организации и отраслевой структуры экономики страны. Несоответствие пространственной организации России требованиям рыночной экономики фактически оказалось одной из основных причин острого системного кризиса переходного периода 90-х годов прошлого века.
Территориальное планирование, следовательно, выступает как важнейшая функция государственного управления на федеральном и региональном уровнях и является приоритетной стратегической задачей местного самоуправления.
Пространственное устройство страны в целом, отдельных регионов и населенных мест, обуславливает отраслевую структуру национального хозяйства, затратность ВВП и степень интеграции Российской Федерации в мировую экономику. В то же время пространственное планирование играет роль государственного обеспечения конституционного права граждан России на здоровую и безопасную среду обитания, иных имущественных прав и экономических свобод населения.
Острая необходимость ускорения темпов социально-экономического развития определяет актуальность разработки национальной стратегии пространственного переустройства страны на базе углубления рыночных механизмов и комплексного использования следующих ресурсов роста:
-
выгод и преимуществ геополитической макроэкономической ситуации;
-
природного, научно-технологического, производственного, инвестиционного, социального и экологического потенциалов;
-
созданной материально-технической базы гражданского, производственного, транспортного, энергетического, коммунального и оборонного назначения.
Цель разработки стратегии пространственного переустройства страны заключается в определении основных направлений государственной поддержки развития отраслей национального хозяйства, размещения производительных сил, задач федеральных и региональных органов управления по эффективной пространственной организации подведомственной материально-технической базы и расселения, а также в установлении необходимых и обоснованных объемов и приоритетов развития территориальной, отраслевой структуры и основных фондов национального хозяйства, обеспечивающих реализацию государственных функций и задач, в том числе основных параметров и показателей градостроительного и социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
В процессе разработки стратегии пространственного переустройства страны должны быть решены следующие задачи:
-
определения роли Российской Федерации в территориальной организации мировой экономики, установления необходимого и достаточного уровней пространственного распределения национального достояния, требований и параметров устойчивого социально-экономического развития страны;
-
проведения комплексного анализа природно-ресурсного и социального и экономического потенциалов страны, их регионального распределения, определения эффективного использования основных фондов различного назначения и степень допустимого экологического воздействия на окружающую среду в различных природно-хозяйственных зонах, выделения приоритетов регионального социально-экономического развития;
-
разработки комплексных схем пространственного устройства (территориального планирования) Российской Федерации, отдельных природно-хозяйственных зон и регионов, связанных с территориальным обеспечением государственных функций федерального и регионального уровней, сохранением экологического равновесия и ведением рационального природопользования, оздоровлением окружающей среды, поддержанием обороноспособности, экологической независимости, социально-политической стабильности, продовольственной безопасности, государственной целостности, транспортно-коммуникационной связности и устойчивости систем расселения, оптимизацией численности и распределения населения, административно-территориальной организации страны.
Стратегия пространственного переустройства Российской Федерации сможет ответить на поставленные задачи, если будет состоять из ряда комплексных документов:
-
Генеральной схемы пространственного планирования и расселения на территории Российской Федерации;
-
Комплексных схем территориального планирования и расселения отдельных природно-хозяйственных зон и субъектов Российской Федерации.
Результаты разработки стратегии пространственного переустройства страны должны дать возможность Правительству Российской Федерации определить на прогнозируемый период основные параметры федерального бюджета, плановые показатели для отраслей экономики и социальной сферы, установить национальные инвестиционные приоритеты и задания социально-экономического роста для субъектов Российской Федерации, содержание межбюджетных отношений, структуру и региональные особенности налоговой политики, необходимые экологические механизмы и организационные мероприятия направленные на оптимизацию территориального устройства страны.
Однако, Градостроительный кодекс, провозгласив в качестве основных принципов градостроительной деятельности: обеспечение устойчивого развития территориальных образований, сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов, в том числе соблюдения требований безопасности и охраны окружающей среды, объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, не определил механизмов комплексной функционально-планировочной организации государства.
Главное, что не попало в правовую норму Градостроительного кодекса – это определение цели градостроительной деятельности, без которой территориальное планирование не получает юридически оформленной базы и взаимоувязанного и обоснованного перечня задач научно-проектного обеспечения эффективности капитальных вложений. Градостроительная деятельность по Кодексу выглядит как самостоятельная отрасль национальной экономики, регулировки которой осуществляются не по внешним причинам, а сугубо исходя из внутренней структуры. При этом законодатели не могут сколь-нибудь внятно объяснить зачем нужна градостроительная документация федерального и регионального уровней, если она только фиксирует существующее или предлагаемое органами управления положение объектов этих уровней.
Так, в статьях о территориальном планировании Российской Федерации отсутствует целый ряд важных положений. В частности, не определена задача комплексности территориального планирования, которая может спровоцировать конфликт интересов разных отраслей экономики и социальной сферы, связанных с использованием одних и тех же регионально конкретных и ограниченных ресурсов. Нет речи о рациональном природопользовании, об оптимизации населения, о содержании и главных установках федеральной градостроительной политики. Не сформулированы задачи установления приоритетов природо-хозяйственной специализации (функционального обеспечения) территорий Субъектов Российской Федерации, обеспечения связности и целостности транспортно-дорожной сети, расширения региональной инженерной инфраструктуры, формирования устойчивого экологического и компенсационного каркаса России.
Особенностью Градостроительного кодекса является разделение полномочий и ответственности между уровнями власти и местным самоуправлением. При этом законодателей не смущает, что исчезает территория как единый объект управления. Вместо нее появляются участки для реализации государственных нужд федерального и регионального уровней и участки муниципальной, частной и иной собственности, на которых градостроительную деятельность осуществляет конкретный правообладатель, а функции градорегулирования исполняют соответственно федеральные, региональные и местные органы управления.
Такая система градорегулирования автоматически закрепляет правовую, а значит и функциональную чрезполосицу, где объекты федеральной собственности, региональные и инженерно- транспортные коммуникации и объекты вкраплены в ареалы частных и корпоративных земельных наделов. Ситуация, которая иллюстрируется меткой народной поговоркой «У семи нянек дитя без глаза» вполне может сложиться в новейшем отечественном градостроительстве. Зато логика формирования «властной вертикали» будет выдержана в процессе управления градостроительной деятельностью абсолютно чистым образом. Исключение предусмотрено только для городов федерального значения – Москвы и Санкт – Петербурга, где региональными законами вопросы градостроительства местного уровня ограничены малыми и временными формами сооружений, а все вопросы территориальной организации отнесены на уровень Субъекта Российской Федерации. Однако и здесь проблема сочетания с городскими нуждами разных уровней управления, властности, столичных функций для Москвы и федеральных государственных интересов для Санкт – Петербурга создает излишние сложности при реализации конкретных инвестиционных проектов.
В градостроительном кодексе предпринята теоретическая попытка организационно разрешить эту проблему взаимодействия властей, но практика реальной жизни очевидно окажется значительно сложней и можно отчетливо прогнозировать конфликты интересов, как на этапе проектных предложений, так и на этапах строительства и эксплуатации объектов.
Очевидно, что эффективным образом не допустить появления таких конфликтов и отраслевой борьбы за региональные и местные ресурсы можно только на основе сохранения комплексной методологии районной планировки, когда проектном процессе с научных позиций обосновывалась наиболее рациональная схема пространственного распределения отраслевой структуры землепользования независимо от величин рассматриваемого административно – территориального образования. Основными содержательными этапами этой методологии должны оставаться:
-
комплексный анализ природной, социальной, экономической и
-
экологической ситуации в районе проектирования;
-
выявление проблем, задач, целей и обоснование возможных направлений
-
отраслевого и территориального развития;
-
определение приоритетов социально – экономического развития и
-
параметров градостроительных преобразований;
-
разработка инвестиционной программы и плана реализации по отраслям и периодам строительства.
В новых социально-экономических условиях к перечисленным методологическим этапам необходимо добавить обоснование экономической эффективности проекта и правовое сопровождение планируемых мероприятий.
Только на базе такой методологии можно ожидать проектного формирования условий устойчивого и сбалансированного развития как отдельных административно-территориальных образований, так и страны в целом.
Достижение этой цели не возможно в условиях чисто отраслевой структуры управления национальным хозяйством. Ее рамки должны быть ограничены заданиями комплексных планов территориальной организации экономики на федеральном, региональном и местных уровнях. Если таковых нет, то отраслевая структура управления породит хаос, расточительное и неэффективное распределение и использование ресурсов. В то же время комплексное территориальное планирование при правильной методологической организации способно обеспечить оптимизацию отраслевой и территориальной структур природопользования и устойчивое развитие общества.
Поэтому заложенная в Градостроительном кодексе идея распределения ресурсов по видам собственности может рассматриваться только как программа реализации общего комплексного плана территориальной организации любого административно-территориального образования, именно в таком аспекте отраслевой реализации комплексного решения следует подходить к рассмотрению предложений по территориальному планированию республики Мари-Эл.
(С) С.Д.Митягин, директор ГУ «НИПЦ Генерального плана Санкт – Петербурга», д.арх., профессор кафедры экономики градостроительства СПб ГАСУ. Советник РААСН.
Скачать статью в формате MS Word
|
|
