 |
Проектное содержание планировочной документации и зонирование территорий в градостроительстве
Несмотря на то, что Градостроительный кодекс Российской Федерации действует уже более года, практическое внедрение его норм наталкивается на их противоречивые толкования. В частности, вызывает сложности сочетание функциональных и территориальных зон при разработке генеральных планов и правил землепользования и застройки населенных мест, их учет в документах по планировке территорий.
Поэтому следует внимательно рассмотреть и сопоставить предлагаемое Градостроительным кодексом проектное содержание планировочных этапов градостроительной деятельности, установить с помощью определений закона различия в целях и результатах разрабатываемых документов.
Градостроительный кодекс РФ относит Генеральные планы поселений и городских округов к разряду документов территориального планирования, в которых устанавливаются функциональные зоны, зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зоны с особыми условиями использования территории. Непосредственно состав функциональных зон генерального плана Градостроительный Кодекс не определяет. Однако закон требует, чтобы для этих зон были определены границы и функциональное назначение.
Градостроительная традиция и нормы планировки и застройки населенных выделяют в пределах территории поселений и городских округов следующие основные функциональные зоны: селитебные (жилую), общегородского общественного центра, промышленную, коммунально-складскую, внешнего транспорта, санитарно-защитную и рекреационную. Для поселений с ярко выраженной специализацией генеральными планами выделяются специфические функциональные зоны: зона научно-исследовательских организаций и вузов, лечебно-курортная зона, зона объектов специального назначения. За пределами границ поселений, окружая их территории, назначаются пригородные зоны с защитным лесопарковым поясом.
Для каждой из функциональных зон в теории градостроительства сформированы условия определения благоприятных и неблагоприятных территорий размещения, а также установлены требования к использованию земельных участков и составу объектов в пределах зон.
Поставленная в Кодексе цель градостроительной деятельности – обеспечение условий устойчивого развития населенных мест в области их планировочной организации, определяет главную задачу разработки генеральных планов поселений и городских округов – как достижение максимального эффекта использования природного, пространственного, социального и экономического ресурсов и особенностей местоположения. Эта задача в рамках территориального планирования сводится к оптимизации баланса территорий и распределения основных функциональных зон.
Кроме обоснования границ размещения функциональных зон и отображения параметров их планируемого развития, Градостроительный кодекс требует, чтобы на картах (схемах) содержащихся в генеральных планах поселений и городских округов были отражены:
-
границы поселения, городского округа;
-
существующие и планируемые границы населенных пунктов, входящих в состав
-
поселения, городского округа;
-
границы земель сельскохозяйственного назначения;
-
границы земель для обеспечения космической деятельности;
-
границы земель обороны и безопасности;
-
границы земель иного специального назначения;
-
границы земель лесного фонда;
-
границы земель водного спорта;
-
границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;
-
существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;
-
границы территорий объектов культурного наследия;
-
границы зон с особыми условиями использования территорий;
-
границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
-
границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
-
границы зон инженерной и транспортной инфраструктур.
Очевидно, что отображаемые в документах генерального плана границы зон и земельных участков обеспечивают полное покрытие территории поселения или городского округа, только в случае использования установленного в планировочном СНиПе содержания функциональных зон по преобладающему виду использования земель.
Градостроительный кодекс РФ предполагает, что подготовленный и надлежащим образом утвержденный генеральный план поселения или городского округа служит основанием для проведения градостроительного зонирования территории.
Градостроительное зонирование территории населенных мест включает разработку правил землепользования и застройки в составе следующих документов:
-
Порядка применения и внесения изменений в правила землепользования и застройки,
-
Карты Градостроительного зонирования,
-
Градостроительных регламентов.
Целью градостроительного зонирования является определение содержания и границ территориальных зон и установление градостроительных регламентов. Градостроительный кодекс указывает следующие виды и состав территориальных зон:
-
Жилые,
-
Общественные,
-
Производственные,
-
Зоны инженерной и транспортной инфраструктур,
-
Зоны сельскохозяйственного использования,
-
Зоны рекреационного назначения,
-
Зоны особо охраняемых территорий,
-
Зоны размещения военных объектов,
-
Иные виды территориальных зон.
Статья 35 Градостроительного кодекса РФ достаточно подробно раскрывает содержание и предназначение территориальных зон, а статья 34 - определяет порядок их установления и использования в качестве границ территориальных зон:
-
линий магистралей, улиц, проездов, разделяющих транспортные потоки противоположных направлений;
-
красных линий;
-
границ земельных участков;
-
границ населенных пунктов в пределах муниципальных образований;
-
границ муниципальных образований, в том числе границ внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт -Петербурга;
-
естественных границ природных объектов;
-
иных границ.
Выделенные с помощью красных линий, и физически закрепленные на местности границы территориальных зон делают основания утвердить разрешенный и допустимый состав объектов капитального строительства в этих зонах и регламентируемые для них параметры.
Таким образом, Градостроительный кодекс РФ различает содержание разработки генеральных планов поселений или городских округов и правил землепользования и застройки их территорий. Генеральные планы призваны обосновать границы населенного места, размещение и распределение функциональных зон, а правила землепользования и застройки устанавливают границы территориальных зон и регламенты строительных преобразований. При этом Кодекс не требует совпадения границ функциональных и территориальных зон. Более того, Градостроительный кодекс прямо указывает, что границы зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов культурного наследия, установленные в генеральном плане могут не совпадать с границами территориальных зон из правил землепользования и застройки. В то же время он позволяет выделять внутри территориальных зон, как элементов градостроительного зонирования достаточно разнообразный и неограниченный по видам набор участков (зон) различного назначения (ст.35).
Следовательно, рассмотренные виды документов территориального планирования имеют разные задачи и служат основаниями для принятия соответствующих правовых актов представительных органов государственной власти городов Москвы и Санкт –Петербурга или органов местного самоуправления других поселений. Баланс функциональных зон и границы Генерального плана поселения или городского округа ответственны за пространственное обеспечение условий устойчивого развития конкретного административно-территориального образования. В то время, как градостроительные регламенты определяют правовой режим земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. Регламенты выступают содержательной легитимной базой следующих циклов градостроительной деятельности – планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры (кварталов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
В проектах планировки территории осуществляется выделение элементов планировочной структуры, устанавливаются параметры планируемого развития элементов планировочной структуры.
Подготовка проектов межевания территорий ведется применительно к застроенным и подлежащем застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территории. Проекты межевания застроенных территорий разрабатываются в целях установления границ застроенных и незастроенных земельных участков, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. В составе или в развитие проектов межевания территорий подготавливаются градостроительные планы земельных участков.
Градостроительные планы земельных участков разрабатываются на основе градостроительных регламентов для застроенных или предназначенных для строительства или реконструкции объектов капитального строительства земельных участков.
В составе градостроительного плана земельного участка указываются его границы, зоны действия публичных сервитутов, пределы допустимого размещения зданий, строений или сооружений, виды разрешенного использования участка, параметры строительных преобразований, сведения о расположенных на участке объектах капитального строительства, в том числе объектов культурного наследия, информация об условиях подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Эти сведения необходимы для проведения инженерных изысканий и проектирования объектов нового строительства или реконструкции существующих основных фондов.
Сопоставительный анализ правовых норм Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно содержания документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий позволяет выявить существенные различия в их назначении и результатах разработки этих документов (табл.).
Они подчеркиваются отношением Градостроительного кодекса к процедурам утверждения документов. Так генеральные планы поселений или городских округов, а также правила землепользования и застройки утверждаются представительными органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт -Петербурга и органами местного самоуправления других населенных мест по результатам публичных слушаний, протоколы которых служат основанием для утверждения документов или для их доработки. Кроме того, генеральные планы поселений или городских округов, подлежат согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также с высшим исполнительным органом Государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, с заинтересованными органами местного самоуправления соседних муниципальных образований, в случаях если в генеральном плане предусматривается изменение условий функционирования объектов федерального, регионального и местного значения, в том числе и расположенных на сопредельных территориях. Правила землепользования и застройки согласованию не подлежат.
Эти документы проверяются уполномоченным органом государственной власти Москвы и Санкт -Петербурга, органами местного самоуправления других населенных мест на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану в части назначения видов использования участков в пределах обозначенных функциональных зон и учета сложившейся и сохраняемой структуры землепользования.
Таким образом Градостроительный кодекс подчеркивает юридический характер документов территориального планирования, согласно которым осуществляется сбалансированное и устойчивое пространственное развитие поселений и городских округов, выделение территориальных зон с установленными регламентами застройки.
В свою очередь проекты планировки территорий, которые выделяют элементы планировочной структуры с помощью процедуры межевания назначают осуществляемые по праву виды использования и параметры застройки каждого участка, предназначаемого для строительства. Эти характеристики как правовой режим отражаются в градостроительных планах участков.
Проекты планировки территорий и проекты межевания элементов планировочной структуры поселений или городских округов до их утверждения главами исполнительной власти городов федерального значения Москвы и Санкт –Петербурга и главами местных самоуправлений других населенных мест должны быть рассмотрены в процессе публичных слушаний. Каких-либо технических согласований этих проектов Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает. Однако, до предоставления документов по планировке территорий на утверждение они должны пройти проверку на соответствие требованиям технических регламентов (строительных норм и правил планировки и застройки населенных мест), градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия и границ зон с особыми условиями использования территорий. Проверку осуществляют уполномоченные федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, выпустившие решения о подготовке документации по планировке территорий.
Градостроительные планы земельных участков подготавливаются, утверждаются и выдаются заявителям органами местного самоуправления, а для городов федерального значения Москвы и Санкт –Петербурга уполномоченными органами Государственной власти в соответствии с региональным законодательством.
Установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации порядок осуществления и содержания подготовительных, предпроектных этапов градостроительной деятельности, призванных в совокупности обеспечить инвестиционно- строительный процесс правовой базой приуроченной к конкретному земельному участку, должны привести к упрощению процедур и ускорению строительного преобразования территорий населенных мест.
Поскольку генеральный план поселения или городского округа не является документом прямого действия, реализация его положений осуществляется через разработку правил землепользования и застройки, проектов планировки и межевания территорий элементов планировочной структуры, градостроительных планов земельных участков. Поэтому назначенный для застройки участок относится к какой-либо функциональной зоне генерального плана, получает градостроительные регламенты и разрешенный вид строительных преобразований из правил землепользования и застройки, приобретает точные юридически оформляемые границы из проектов планировки и межевания территории и, наконец, делится на застраиваемую и свободную от застройки части в градостроительном плане земельного участка.
Таким образом, набор видов проектно-планировочной документации, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, предусмотрен для обоснования назначения и параметров объекта строительства, границ участка и пятна застройки. При этом каждый из последующих видов проектно-планировочной документации использует результаты предыдущих разработок как основание, уточняет их и решает свои собственные задачи в общем инвестиционно -строительном процессе.
(C) Советник РААСН, доктор арх., профессор С.Д.Митягин.
Скачать статью в формате MS Word
|
|
